Вариант реформы системы госслужбы, предложенный «Нур Отаном», может привести к общему регрессу системы: доминированию партии на всех уровнях чиновничьего аппарата Не в службу, а в дружбу. Перед самым концом весенней сессии казахстанского парламента единственная партия, представленная в его нижней палате - мажилисе - народно-демократическая партия «Нур Отан» презентовала свой вариант реформы системы государственной службы. Чтобы повысить эффективность чиновников всех уровней, их разделят на корпуса и будут производить ротацию по системе «регион - центр». Пока что проект рассмотрели только на политсовете «Нур Отана», но, принимая во внимание особенности казахстанской политической конъюнктуры, можно ожидать беспроблемного принятия нуротановского варианта. Оппозиционные политики и эксперты-политологи оценивают идею пропрезидентской партии скептически, опасаясь, что в результате преобразований нарушится принцип равного доступа граждан к чиновничьему месту. Они прогнозируют усиление влияния корпуса политических служащих на административных. По самому мрачному сценарию - произойдет сращивание партии и госаппарата.

Двенадцать лет без изменений

Первая в истории независимого Казахстана реформа государственной службы была проведена в 1999 году Агентством по делам государственной службы (АДГС). Агентство было создано годом ранее для осуществления единой государственной политики в сфере государственной службы и подчинялось непосредственно президенту.

Председатель оппозиционной партии «Ак жол» Алихан Байменов, возглавлявший в то время АДГС, вспоминает, что реформа была проведена ведомством, где насчитывалось 20 человек. Однако, привлекая международные организации (например, очень тесно агентство сотрудничало с Программой развития ООН) и изучая зарубежный опыт, команде г-на Байменова удалось создать, а затем и внедрить оригинальную модель госслужбы, получившую название «позиционной».

В ее основу был положен принцип меритократии, когда в чиновничье кресло пускают самых способных и образованных. Чтобы выявить таковых, был введен двухступенчатый конкурс (тест и собеседование), который мог пройти любой желающий. В тот период Казахстан остро переживал дефицит «специалистов» - узких экспертов в различных отраслях экономики, ведь до этого госслужба была исключительно патронажной системой.

Другой острой проблемой госслужбы (вытекающей из патронажа) была текучка кадров: при переезде акима на другое место работы менялось до 70% аппарата. Поэтому агентство разделило чиновников на политических служащих (премьер-министр, министры, заместители министра, акимы и их заместители) и административных (всех остальных). Лояльные власти политические служащие могли быть уволены при смене власти, тогда как неполитизированные административные клерки могли этого не бояться.

После 1999 года импульс реформы пошел на убыль. Одним из последних нововведений стало появление должности ответственного секретаря для каждого министерства и госагентства летом 2007 года. Ответсека (как политического служащего) назначает на должность сам президент с согласия премьера. Им обоим, а также руководителю соответствующего исполнительного органа этот политуправленец и подотчетен. «Ответственный секретарь станет ключевой административной фигурой, профессиональным менеджером, - сформулировал функции ответсеков премьер-министр РК Карим Масимов осенью 2007 года. - Ответственные секретари будут обеспечивать реализацию решений, которые приняты политическим руководством, а также выполнять организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции». Своего рода комиссары, но без политико-просветительской и воспитательной функции, ответсеки должны поддерживать преемственность в случае смены министра.

По данным управления оценки и развития департамента кадрового обеспечения государственной службы, на 1 января текущего года штатная численность всех государственных должностей по республике составила чуть более 102 тыс. человек. Политических служащих среди них чуть более 3 тыс. Международная практика показывает, что этих скромных 2-3% вполне хватает для эффективной работы действующей власти, какой бы партии она ни принадлежала.

Стимул есть

В экспертном сообществе реформу и пореформенное развитие казахстанской системы госслужбы оценивают неоднозначно. Заведующий отделом социально-политических исследований Казахстанского института стратегических исследований (КИСИ) Антон Морозов полагает, что определенных успехов в создании системы государственной службы Казахстан добился. «Создан отдельный госорган (АДГС. - «ЭК»), а также нормативная база госслужбы: закон и двадцать подзаконных актов. Кроме того, удалось оптимизировать чрезмерно громоздкую командно-отраслевую структуру управления и сократить численность госаппарата», - рассказывает он. Эксперт отмечает в качестве позитивной подвижки введение конкурса на соискание должности и дистанционного тестирования, проводимого из Астаны для кандидатов на место в регионах.

«Безусловно, сравнивая с 1999 годом, определенный прогресс наблюдается, - не без иронии отмечает казахстанский политолог Эдуард Полетаев. - Хотя бы потому, что госслужба стала престижным местом трудоустройства для многих выпускников вузов, чего не наблюдалось в 1990-х. Кроме того, госслужба оказалась, несмотря на все еще низкую заработную плату, обставлена разнообразными стимулами: карьерная лестница, рост объема взяткоемкости, возможность получения льготного жилья».

Г-н Морозов считает, что основными недостатками системы госслужбы являются коррумпированность, непрозрачность, отсутствие эффективной коммуникации по линиям «места - центр» и «места (органы местного управления) - общество». Также, по его словам, на совести АДГС лежит то, что в РК нет понятной и эффективной системы качества предоставляемых госорганами услуг. Вызывает разочарование эксперта и снижение интеллектуального и культурного уровня управленцев, особенно на местах.

«Действующие процедуры тестирования и отбора ограничиваются проверкой знания законодательства и процедур и не учитывают трудовых навыков, психологических качеств», - полагает аналитик департамента эффективного управления и территориального развития Программы развития ООН в Казахстане Айнур Баймырза.

По словам г-на Полетаева, в системе масса проблем, поэтому только структурными реформами не обойтись. «Это чиновничий формализм, заключающийся в превращении важных целей в канцелярские задачи, - рассказывает он, - своекорыстие как важный мотив деятельности чиновника, конфликты интересов между чиновниками: играет роль их происхождение, родственные связи, характер и прочее».

Лидер оппозиционной народной партии «Алга!» Владимир Козлов считает работу казахстанской системы госслужбы крайне неудовлетворительной. «Наша госслужба коррумпирована - и это факт. Туда люди идут работать не для того, чтобы получать одну зарплату. Сегодня в народе бытует шутка: сколько стоит пост главного борца с коррупцией?» - сетует оппозиционер.

А главное, поди-ка в регион!

В конце июня текущего года в центральном аппарате НДП «Нур Отан» на заседании комиссии Политического совета по вопросам партийного строительства и организационно-кадровой работы группой партийцев были представлены предложения по совершенствованию казахстанской модели государственной службы. Смысл новации в том, чтобы внедрить реестр должностей, основанный на трех корпусах служащих. Первый - политические, второй (корпус А) - управленческие, третий (корпус Б) - исполнительные.

Не зря первый зампред партии Нурлан Нигматулин сразу пояснил, что проект разработан с подачи главы партии, президента РК и Лидера Нации Нурсултана Назарбаева. Общий вид данной модели глава государства представил еще в июне 2008 года на международной конференции по вопросам государственной службы. Тогда-то президент и изложил идею «А и Б»: «Первый корпус - я предлагаю назвать его корпусом А - это корпус профессиональных кадровых государственных менеджеров, которые будут заниматься планированием и реализацией конкретных направлений государственной политики, сформированной правящей политической партией». В корпус «Б» должны войти все остальные. При этом корпус политических служащих станет приобретать все больший престиж. «Политиками будут публичные фигуры, выдвигаемые победившей на выборах партией. К ним будут предъявлены очень жесткие требования с точки зрения служебной этики и партийной дисциплины, - заявил Нурсултан Назарбаев. - Политические служащие будут в основном выдвигаться из числа безукоризненно зарекомендовавших себя высших административных государственных служащих». По этой модели предполагалось, что чиновники из «корпуса Б» будут переходить в «корпус А» и далее теснить ряды политических.

Так президент хотел сформировать «профессиональное кадровое звено - единую команду, ведущую за собой почти 100-тысячную армию административных государственных служащих».

Ныне «Нур Отан», как отмечается в сообщении пресс-службы партии, предлагает и новые механизмы отбора кадров, формирования кадрового резерва, карьерного роста государственного служащего. Безусловной новинкой заявки стал принцип ротации госслужащих по принципам «центр - регион», «регион - центр» и по горизонтали внутри государственных органов (президент говорил только о таком варианте).

По итогам политсовета партийцы приняли решение рекомендовать правительству учесть этот материал при разработке концепции новой модели государственной службы.

С учетом того, что в работе заседания приняли участие представители администрации президента РК, канцелярии премьер-министра РК, АДГС (сотрудники этого ведомства принимали участие в работе над проектом), а также парламентарии, не вызывает сомнений, что в правительстве предложение «Нур Отана» рассмотрят положительно, да и в парламенте проект вряд ли забаллотируют.

С опорой на себя

Между тем нуротановский проект вызывает резкую критику у оппозиционных политиков.

«Нуротановцы хотят обойти препятствие для партийного влияния на административных служащих, - рассказывает г-н Байменов. - Мировая практика показывает, что партийное влияние должно быть сосредоточено только на политических служащих. А партийное влияние на корпус управленцев означает нарушение казахстанской Конституции, где сказано о равном доступе граждан к госслужбе (имеется в виду статья 33-я. - «ЭК»). Я думаю, что впоследствии попытаются из этих корпусов создать касты».

Одним из механизмов для достижения партийного контроля над госаппаратом, по словам Алихана Байменова, является и ротация. «Ротация применима только для политических служащих, - считает он. - Ротация ведь всегда носит элемент патронажа. Это узаконивание перетаскивания людей из команд акимов. Если вы видите достойного человека в регионе, порекомендуйте ему пройти конкурс, привлеките его к тестированию на необходимую должность».

«Но тогда рекомендующий берет на себя какую-то ответственность. А при ротации никто ответственности не несет. А еще ротация предполагает, что чиновник получит на новом месте работы квартиру, а прибывший по конкурсу такой возможности не имеет», - говорит он.

То, что переделанная под существующую политическую власть госслужба является прочной опорой действующего режима, полагает и г-н Полетаев: «Высший эшелон власти прямо заинтересован содействовать бюрократическому аппарату, поскольку роль кормильца порождает политическое суеверие у чиновников, заключающееся в обожании существующего государства, аппарата власти и управления».

В «Нур Отане» же акцентируют внимание на профессионализме. «Ротация кадров - это не просто веяние времени, дань моде, а необходимый элемент профессионализации нашей государственной службы, - разъясняет позицию "Нур Отана" заместитель руководителя аппарата партии Кумар Аксакалов. - Она закалит наших служащих, даст возможность проявить себя на новом месте».

Но сомнения г-на Байменова вызывает и подготовленность реформы. «Я иногда бываю на круглых столах по развитию административной системы, но еще ни разу не видел проведенного анализа существующей модели госслужбы. Речь идет о том, чтобы внедрить новую модель с упором на слово "новая"», - делает вывод он.

«Нуротановцы научились хорошо и правильно говорить, но не научились делать, - считает г-н Козлов. - Просто потому, что задачи такой не стояло. У нас нуротановский президент, нур-отановский парламент, значит, и политическая жизнь со всеми ее недостатками такая же». По его словам, «Нур Отан» априори не может улучшать систему госслужбы, которую они сами же и создали. «Это дело другой партии», - уверен политик.

В то же время представители «Нур Отана» заявляют о подготовленности плана реформы. «Проект серьезно просчитывался, - рассказывает г-н Аксакалов. - Это тщательно проработанный документ, учитывающий мнение наших ученых, экспертов и специалистов в области кадровой работы». По его словам, партия не прочь обсудить проект с другими политическими силами страны, ведь широкое обсуждение пойдет только на пользу.

Лучше углублять

Альтернативные варианты реформирования системы, предложенные собеседниками «ЭК», отличаются преобладанием эволюционистского подхода.

«Я уверен, что нужно развивать старую систему, а не строить новую», - говорит г-н Байменов. Приоритетные направления развития, по его мнению, - развитие местного самоуправления и снижение влияния политиков на административных клерков, а также обеспечение конституционного принципа равенства доступа к госслужбе.

По его словам, следует изменять систему в русле правового совершенствования: «Нужен закон о конкурсном отборе, законы, запрещающие и наказывающие вмешательство в процесс отбора административных служащих. На работе конкурсной комиссии не должно сказываться давление акимов и министров. На практике требуется обеспечить конституционный принцип равенства доступа к госслужбе, а также прозрачность тестирования, проверки его результатов и приема».

Г-н Морозов соглашается: «Нужны перемены, способные изменить существующую ущербную форму кадровой селекции и способствующие вовлечению всего гражданского общества (а не только НДП «Нур Отан») в процесс государственного управления, повышающие правосубъектность населения в управлении».

По словам г-жи Баймырза, также необходима системная работа в плане реформирования системы оплаты труда, которая бы позволяла привлекать и удерживать высококвалифицированные кадры и учитывала бы вклад в общий результат каждого государственного служащего. «При этом немаловажна увязка размера оплаты труда с повышением его потенциала посредством обучения, повышения квалификации, - замечает г-жа Баймырза. - Важным представляется внедрение стандартов государственных услуг по всему спектру оказываемых государственных услуг».

Скептически смотрит на процесс реформ в данной сфере и Эдуард Полетаев: «Проведение реформы ради реформ особого смысла не имеет, разве что помогает чиновников держать в тонусе. И все же нынешняя система уже отлажена (невзирая на противоречивые оценки ее эффективности), поэтому кардинальная перестройка сегодня может привести к коллапсу эффективности бюрократической машины. Оттого, по мнению политолога, эволюционные, косметические изменения придают этой машине хотя бы «фасадный евроремонт», что положительно сказывается на имидже. «В конечном счете госслужба в Казахстане - это особая каста, социальный организм, в котором функционирует большое количество людей, способных положительно мимикрировать под всякие реформы, но суть бюрократии от этого сильно не изменится», - резюмирует эксперт.

Возможно, логичнее не структурно изменять систему госслужбы, а внедрить конкретные нормы эффективности служащих и ужесточить за них ответственность. «Такими нормами могут стать процентное выражение количества жалоб к количеству потребителей, соотношение документов, выданных регистрирующим органом с ошибками, к общему количеству выданных документов. Этот метод зарекомендовал себя в ряде стран с развитой системой государственной службы», - рассказывает Айнур Баймырза.

Цементируя свое положение во власти, «Нур Отан» вошел в процесс, который может привести к сращиванию государства и партии, в чем вряд ли есть нечто прогрессивное и демократическое. Анализируя новейшую историю Казахстана, нельзя не заметить сложившуюся тенденцию к унификации и упрощению чего-то более сложного в одно простое государственное. Еще одна вполне объективная тенденция: идеи и проекты реформ неизменно возникают в недрах «Нур Отана» (так было и с программой форсированного индустриально-инновационного развития). В итоге кажется, что этим одним-единственным и является главная партия страны, которой осталось только де-юре стать государственной.

Между «добычей» и «заслугами»

Одной из образцовых систем госслужбы является американская, пережившая за более чем двухсотлетнюю историю несколько реформ. Причем первая из них привела к конфузу, последствия которого устраняются до сих пор.

После обретения независимости на госслужбу в США шли в основном представители высшего среднего класса. Воспитанные в духе джентльменства и образованные в духе либеральных идей эпохи просвещения, эти американцы, принявшие самую прогрессивную на тот момент конституцию, смотрели на службу как на социальный долг и передавали ее по наследству. Такая система была эффективной, пользовалась престижем, уровень коррупции в ней современные исследователи проблемы считают максимально низким. Единственным ее недостатком была кастовость. Здесь почти не было людей, пробившихся «своей силой», своими умениями, поднявшись из социальных низов. Выбранный президентом в 1828 году Эндрю Джексон решил демократизировать чиновничий аппарат, обеспечив приток представителей всего населения страны - безраздельно внедрялась т.н. «система добычи» (spoils system), сменявшая патронажную «систему заслуг» (merits system) первых времен американской демократии. Результат оказался неожиданно отрицательным: карьеризм на госслужбе привел к ее деградации, выразившейся в коррупции и злоупотреблении властей. Придя к выводу, что нужна новая реформа, последовательные американцы и «систему добычи» не спешили уничтожать на корню. Главный ее плюс - регулярная ротация чиновников (основная гарантия против формирования у них кастовости) стала неотъемлемой частью новой доктрины «общего блага» (1883 год - закон Джорджа Пенделтона). Тогда же в целях повышения эффективности гражданскую службу отделили от политической: отныне победивший на выборах президент не мог сменить всех должностных лиц. Кроме того, учреждался особый орган - комиссия гражданской службы, ставшая впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти. Дальнейшее развитие системы связано с научными методами, принятыми на вооружение в данной сфере: практические проблемы аппарата изучались, а варианты решения стандартизировались. В 1978 году комиссию упразднили, создав на ее месте три новых органа: управление по руководству персоналом (набор, обучение и продвижение служащих), управление особого советника (расследование случаев нарушения правовых норм) и совет по охране системы заслуг (вынесение решений по таким случаям).

Сергей Домнин, автор «Эксперт Казахстан»